“定规矩 成方圆” ——关于加强机构编制管理法定化的几点思考

《中国共产党机构编制工作条例》(以下简称《条例》)于2019年8月5日正式实施，《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，强化党对机构编制工作的集中统一领导，是新时代机构编制工作的基本遵循。《条例》的制定和实施，对于落实党管机构编制原则，推进机构编制法定化，提升机构编制工作水平，巩固党治国理政的组织基础，具有重要意义。

一、机构编制法定化发展历程

早在1976年，邓小平同志就提出“编制就是法律”，也就是说，机构编制管理法定化应该是在国家立法层面，用一系列的法律法规来确定机构编制管理过程中应遵循的规则、审批程序及审批权限，从而实现机构、编制、职责的法定化。然而这一过程历时较长，进展颇为缓慢，直到1982年的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和2004年制定的《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》，虽都对机构编制管理作出了一些规定，但基本是原则性的、“粗线条”的，在具体操作上不好把握。1997年，国务院制定施行了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，才标志着机构编制管理法制化进入立法探索阶段，2007年国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，才算得上是地方机构编制管理法制化建设的里程碑。不过遗憾的是，由于没有及时出台关于机构编制管理的全局性成文法，之后一段时期，各地按照立法权限，致力于本地机构编制立法。有的省对机构编制进行全方位立法，云南省、山西省、广东省、甘肃分别以地方法规或省政府规章形式进行立法。值得一提的是，我省结合党的十七大精神，积极出台地方性法规《甘肃省机构和编制管理条例》。有的省对机构编制管理特定事项进行专门地方立法，江苏省、河南省等地对事业单位机构编制管理分别以地方性法规和省政府规章的形式进行专门立法。但基本都处于各自为政状态，没能有效统一。

二、机构编制法定化的必要性

机构编制资源是重要政治资源、执政资源，机构编制工作在加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面发挥着至关重要的作用。《条例》以新时代中国特色社会主义思想为指导，着力于加强党对机构编制工作的集中统一领导，为党管机构编制作出制度性安排，是统领机构编制领域各项法规制度的基础主干党内法规，是机构编制工作的基本遵循。

首先，推进机构编制是全面依法治国的内在要求。机构职能体系是国家治理体系的重要组成部分，推进机构编制是推进法治国家、法治政府建设的重要基础工作，是依法行政的前提和基础，是全面依法治国的内在要求。其次，推进机构编制工作是深化党和国家机构改革的必然要求。深化党和国家机构改革，要充分发挥法治的规范和保障作用，在法治下推进改革，在改革中完善和强化法治，推进机构编制工作为推进机构改革和巩固改革成果提供了重要保障。最后，推进机构编制工作是提升机构编制管理水平的重要举措。不断推进机构编制管理科学化、规范化、法治化，不失为一种提升机构编制管理水平的重要举措。

三、当前机构编制法定化亟需解决的问题

机构编制法定化进程缓慢直接后果是相关法律法规不完备，继而导致了机构编制管理上的诸多问题。从机构编制管理规定问题整改台账来看，人员分配安置不规范、部门职责交叉、权责不对等、超标职数配备领导干部、不履行机构编制审批程序等问题的存在，一定程度上扰乱了机构编制管理秩序，动摇了其严肃性。

基于此，目前机构编制法定化亟需解决以下几方面问题，一是部分单位和部门对机构编制工作重要性认识不够，对机构编制管理存在忽视和松懈的情况。有些部门和单位对加强新形势下机构编制管理的重要意义认识不足，无视“三定”方案的严肃性，不能站在全局的角度看问题，不能自觉地在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、提高工作效率上做文章，而是只强调本部门本单位的困难，总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意。大都强调本部门本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制，很少有单位提出精简机构、减少编制。要开展某一项工作，就要设立一个机构，而且动辄要为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设立为财政补助的事业机构，配备相应的人员。二是机构设置的多样性。除了正式设立的机构以外，还有以“合署”、“挂牌”等形式设置机构。如正宁县自然资源局加挂了“正宁县不动产登记管理局”“正宁县林业草原局”“正宁县绿化委员会办公室”3块牌子，正宁县人民政府办公室加挂了“正宁县外事办公室”和“正宁县政府外事办公室”“正宁县金融工作办公室”3块牌子等。部门往往以所挂牌和合署的机构业务无人办理、分管领导精力不够等，要求组织部门要相应地配备领导干部，人社部门补充工作人员，但由于受编制及职数的限制，无法满足部门需要，即使领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现“官多兵少”和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗情况的产生，甚至直接导致人员超编。三是编制管理失之于弱。虽然有“编制就是法”的说法，但在实际工作中，编制管理的软弱性随处可见。按照国家规定，严禁超编进人、超职数配备领导干部，但在实际工作中，组织部门在领导班子调整时，超编配备领导干部；人社部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在岗。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在招考或调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。

四、机构编制法定化的几点建议

机构编制法定化是一个渐进的过程，不可冒进也不能拖延，既要立显效果，又要蹄疾步稳。在如何加快推进机构编制法制化建设，可在“全”、“细”、“严”和“广”四个字上发力。

（一）管理对象要在“全”字上发力。一是管理对象范围要全。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，党制定了的机构编制管理条例，那么它的管理范围理应涵盖所有由机构编制部门管理机构编制事项的领域，在党对机构编制管理体制进行重新定位的大背景下，真正的“大而全”、“小而全”，避免以往管理中的地带“真空”；二是管理标准要全。党政群机关、事业单位和部分由机构编制部门管理机构编制事项的部门（单位），应有相对应的管理标准，特别是事业单位，行业不同管理规范也应不同，不能一把尺子量到底。同时标准要更加具体，弹性幅度或自由裁量空间设计在科学可控范围之内。

（二）处罚条目要在“细”字上发力。当前在机构编制管理方面存在的问题，有传统管理形成的，比如擅自设立行政机构和事业单位；擅自提高单位或内设机构规格；“条条干预”，以及由此衍生出来的违规超编进人、超职数配备领导干部等等。也有新近出现的，比如为规避审批，设立机构时不明确机构规格，但高规格核定领导职数，或高规格配备领导干部等等，都应坚持问题导向，对每一类违法问题的不同情形进行细分，直至逐小类或逐项列出处罚措施，确定处罚程度，确保措施的可操作性。对待新问题，应及时清晰界定并拿出应对措施，否则借“法无禁止即可为”而出现打政策擦边球的问题会越来越多。当然上述问题中，不都与机构编制管理有直接联系，但机构编制是源头，应该主动协助配合有关方面将问题处理好。

（三）执行处罚要在“严”字上发力。执法必严，违法必究，只有严格执法，法律的尊严与效力才会显现，敬畏意识与底线意识才能真正落地生根。处罚制度和具体措施再完备，如不能严格执行，那就是一纸空文。从各地的实践来看，以前对机构编制违规问题的查处更多是“商量着来”，发现或查出问题后不是理直气壮地要求纠正，相反是与当事单位（或当事人）协商着如何解决，很少对相关人员进行处理，导致不少人心存侥幸，监督检查的威慑力大打折扣。机构编制实现法定化后，自然要改变这一做法，只有做到违规者必纠正、违纪者必处理、违法者必惩治，切实贯彻中央“加大机构编制违纪违法行为查处力度”的要求，真正提高违规违纪违法成本，才会降低问题出现的概率，从而维护机构编制工作的严肃性。

（四）宣传普及要在“广”字上发力。实践证明，在广泛的宣传普及之前，效力等级再高的法律法规，层次再全的政策措施，执行再严的尺度标准，往往只在问题出现后才起到事后的“纠正”和“救济”作用，而不是未雨绸缪，防范问题于萌芽。因此若能事先能在特定的群体中进行有针对性的宣传普及，使其内化于心，外化于形，可从源头上很好地抑制违纪违法行为。当然，所谓特定的群体主要包括两方面，一是各级党委政府和各部门（单位）的领导班子，特别是“一把手”，二是从事机构编制管理的工作者。前者作为决策的主导者，应该时刻心存机构编制法律戒尺，自觉减少问题增量，推进问题整改。后者则是机构编制工作的“操盘手”，加大对他们的宣传培训力度，能帮助他们真正懂得严格执法的初衷、原则甚至是方略，以便实践中坚决按原则科学而严格地执法。同时在广大人民群众中加强机构编制法律法规的宣传普及，有利于扩大社会监督队伍，提升外部监督力量。

 “没有规矩，不成方圆。”机构编制工作是一项严肃慎重的工作。《中国共产党机构编制工作条例》以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，完善机构设置，优化职能配置，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度和组织保障。